wyrok w sprawie budowania na zgłoszenie

II OSK 210/17, Cechy wolno stojącego budynku gospodarczego. Dowód w postaci zdjęć
wykonanych podczas oględzin. – Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
LEX nr 2450655

Wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 24 listopada 2017 r.
II OSK 210/17
Cechy wolno stojącego budynku gospodarczego. Dowód w postaci zdjęć wykonanych podczas
oględzin.

Status:
orzeczenie prawomocne

TEZA aktualna
1. Wolno stojący budynek nie musi być całkowicie niezależny od innych budynków stojących na tej
samej działce. Może on być zbudowany np. w taki sposób, że swoją funkcją przypomina ganek.
2. Wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku
w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na
konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków.
3. Zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., dopuszczalną przez prawo formą dokumentowania dowodu z
oględzin jest sporządzenie protokołu przez organ administracji. Nie oznacza to, że zakazane jest
wykonanie podczas oględzin zdjęć przez pracowników organu lub nawet strony. Można wręcz
stwierdzić, że jest to pożądane, przy czym takie zdjęcia mogą mieć nawet walor dowodu, gdyż
zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do
wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie oznacza to jednak, że fakt, iż jednej ze stron
nie zezwolono na zrobienie zdjęć podczas oględzin obiektu budowlanego drugiej ze stron, stanowi
naruszenie prawa.

UZASADNIENIE
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.).
Sędziowie: NSA Marzenna Linska-Wawrzon, del. WSA Jerzy Bortkiewicz.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu
niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gl
593/16 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję (…) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z
dnia (…) kwietnia 2016 r. nr (…) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu
budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie faktyczne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gl
593/16, oddalił skargę J. Z. na decyzję (…) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (…)
kwietnia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w
W. z (…) grudnia 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku
gospodarczego na działce nr (…) w K. przy ul. (…).
Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z (…) grudnia 2015 r. umorzył
postępowanie administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr (…) w K.
przy ul. (…) prowadzone w związku z zawiadomieniem złożonym przez skarżącego.
Organ administracji ustalił, że B. B. na wskazanej działce o powierzchni 4.410 m2 wybudowała w
oparciu o zgłoszenie z 9 lipca 2013 r. budynek gospodarczy o wymiarach 3,73 m na 6,03 m i
wysokości przy okapie 2 m, o drewnianej konstrukcji, z dwuspadowym dachem z okapem o długości
0,48 m, w odległości 4,64 m od granicy z sąsiednią działką nr (…) i w odległości około 25 m od
znajdującego się na niej budynku. Ponadto ustalono, że budynek ten został usytuowany w odległości
od 0,5 cm do 2 cm od stojącego na tej samej działce garażu, przy czym oba budynki nie są ze sobą
połączone konstrukcyjnie. Są one powiązane w ten sposób, że w ścianie garażu, do której został
przystawiony budynek gospodarczy, znajdują się drzwi przez które obecnie wchodzi się do tegoż
budynku gospodarczego. Ustalono też, że według zgłoszenia budynek miał być usytuowany w
odległości 5 m od granicy z działką nr (…), jego wymiary miały wynosić 3,5 m na 5,5 m przy
wysokości 2 m przy okapie i 3,7 m w kalenicy. W końcu ustalono, że jest to budynek gospodarczy,
gdyż są w nim przechowywane materiały i narzędzia ogrodnicze.
W tych okolicznościach organ administracji uznał, że wybudowanie budynku gospodarczego na
podstawie zgłoszenia nie narusza prawa, gdyż jest zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1
Prawa budowlanego. Przyjął przy tym, że budynek gospodarczy jest budynkiem wolno stojącym,
gdyż pomiędzy nim, a garażem jest przerwa dylatacyjna oraz dlatego, że oba budynki nie są
powiązane konstrukcyjnie. Organ administracji wyjaśnił też, że dołączona do ściany garażu obróbka
blacharska dachu budynku gospodarczego oraz obróbka bocznych ścian budynku gospodarczego,
dochodząca do ściany garażu „na styk” nie są elementami konstrukcyjnymi. Ponadto powiązanie
funkcjonalne obu budynków, polegające na tym, że z garażu przez dotychczas istniejące drzwi
przechodzi się do budynku gospodarczego, w ocenie organu administracji, nie ma istotnego
znaczenia.
Organ administracji stwierdził także, że budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie ze
zgłoszeniem, zaś pewne odstępstwa, mianowicie w zakresie powierzchni zabudowy i odległości od
granicy z działką nr (…) uznał za nieistotne, gdyż nie powodują one przekroczenia powierzchni
zabudowy, będącej warunkiem dopuszczającym wzniesienie budynku na podstawie zgłoszenia oraz
mieszczą się w granicach odległości ustalonych w warunkach technicznych i nie oddziałują
negatywnie na nieruchomość sąsiednią, przy czym wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 4 warunków
technicznych, w zabudowie jednorodzinnej budynki gospodarcze o długości nie większej niż 5,5 m i
wysokości nie większej niż 3 m mogą być ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych sytuowane
bezpośrednio przy granicy lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. W tym zakresie organ wyjaśnił,
że uwzględniając okap odległość od granicy z działką sąsiednią wynosi 4,16 m. Nie uwzględnił przy
tym żądania skarżącego, aby odległość tę liczyć nie od okapu, a od rynny. Stwierdził, że ze względu
na wielkość budynku gospodarczego, zgodnie z § 319 warunków technicznych, nie jest w ogóle
wymagane zainstalowanie rynien, zaś stosownie do § 28 ust. 2 warunków technicznych, wody
opadowe mogą być odprowadzane na teren własnej działki. Ponadto wskazał, że ze względu na
odległość od granicy z działką sąsiednią oraz niewielką wysokość budynku gospodarczego (okap na
wysokości 2 m) nie będzie występowało niekorzystne oddziaływanie na działkę sąsiednią, jej
ogrodzenie i znajdujący się na niej budynek.
(…) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z (…) kwietnia 2016 r., na skutek
odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w
W. z (…) grudnia 2015 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji.
W szczególności uznał, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, jest wolno stojącym
budynkiem gospodarczym, przy czym oparł to na ustaleniu, że ma on samodzielną konstrukcję w
stosunku do garażu, do którego jest przystawiony. Stwierdził przy tym, że takiej prawnej kwalifikacji
budynku nie zmienia, ustalony w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a., fakt połączenia
obu budynków śrubą, co „może mieć charakter co najwyżej usztywnienia, ale nie przeniesienia sił na
inne, niżej położone elementy konstrukcyjne„.
W skardze skarżący zarzucił, że błędnie ustalono, iż budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa,
jest budynkiem wolno stojącym. Twierdził też, że jego budowę powinno się uznać za rozbudowę
garażu, do którego został przystawiony, która wymagała pozwolenia na budowę. Podnosił, że
budynek ten powoduje zacienienie jego nieruchomości. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów
postępowania poprzez wadliwie przeprowadzony dowód z oględzin budynku gospodarczego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że budowa budynku gospodarczego nie wymagała pozwolenia na
budowę, lecz zgłoszenia, że został on wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem oraz że nie naruszono
przepisów postępowania, w szczególności nie pozbawiono skarżącego możliwości udziału w
postępowaniu oraz prawidłowo zastosowano art. 136 k.p.a.
Rozstrzygając pierwszą kwestię Sąd stwierdził, że brak jest legalnej definicji budynku wolno
stojącego. Zwrócił także uwagę, że przepisy techniczno – budowlane nie regulują odległości
pomiędzy budynkami na działce budowlanej. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji,
brak podstaw do twierdzenia, że wokół budynków powinna być zachowana odległość umożliwiająca
ich obejście. W konsekwencji Sąd ten podzielił stanowisko organów administracji, że przerwa
dylatacyjna jest wystarczająca do uznania budynku za wolno stojący. Stwierdził też, że elementy
konstrukcyjne obu budynków mogą dochodzić do siebie na „styk” oraz że oba budynki mogą
posiadać w przylegających ścianach otwory umożliwiające przejście i oświetlenie. Istotne jest w
ocenie Sądu pierwszej instancji, że brak jest kotew łączących drewnianą konstrukcję budynku
gospodarczego z sąsiednim budynkiem murowanym. W odniesieniu do śruby, mającej łączyć oba
budynki, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestor złożył oświadczenie o jej usunięciu.
Natomiast istnienie innych śrub wykluczono.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został
zbudowany w ten sposób, że składa się on z trzech ścian, natomiast czwartą ścianą jest ściana garażu,
do którego jest on przystawiony. Budzi to, jak wskazał, wątpliwości w świetle definicji budynku
zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Może to, jak wyjaśnił, świadczyć, że budowy nie
zakończono albo że w istocie wybudowano wiatę, co jednak nie ma istotnego znaczenia, gdyż
zarówno budynek gospodarczy, jak i wiata mogą być budowane na podstawie zgłoszenia. W ocenie
Sądu pierwszej instancji, w związku z tym nie ma też istotnego znaczenia, że oba budynki posiadają
wspólną instalację elektryczną i słoneczną.
Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż wybudowano tylko jeden
budynek na każde 500 m2 powierzchni działki, przy czym wskazał, że działka ma powierzchnię 4.410
m2 oraz że w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia wskazano jeden budynek gospodarczy.
Zaznaczył, że warunek jednego budynku gospodarczego na każde 500 m2 działki byłby spełniony
także wówczas, gdyby uwzględnić jeszcze wiatę samowolnie wybudowaną przy budynku
mieszkalnym. Wyjaśnił też, że ten wymóg należy rozumieć w ten sposób, że uwzględnia się ogólną
powierzchnię działki, a nie poszczególnych jej części, gdzie są wybudowane obiekty budowlane.
W końcu Sąd pierwszej instancji uznał, że nawet, gdyby przyjąć, że budynek gospodarczy nie jest
budynkiem wolno stojącym, to i tak nie byłoby podstaw do nakazania jego rozbiórki, gdyż nie zostały
naruszone przepisy techniczno – budowlane. Wskazał, że do granicy sąsiedniej działki budowlanej,
oddalonej o ponad 4 m, jest on zwrócony ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych oraz że nie ma
znaczenia zacienienie tej sąsiedniej działki, gdyż ochronie przed zacienianiem na podstawie
przepisów Prawa budowlanego podlegają pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Ochrony przed
zacienianiem niezabudowanej część działki oraz przed ograniczeniem widoku można, jak wskazał,
dochodzić przed sądem powszechnym.
Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organów, że budynek gospodarczy został
wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem, uznając, iż odstępstwa, których się dopuszczono, nie były
istotne.
Odnośnie do naruszenia przepisów postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądane przez
skarżącego dowody nie mogły być przeprowadzone przed sądem administracyjnym z uwagi na
ograniczenia wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a., że bez istotnego znaczenia jest ustalenie autora
dopisku na mapie stanowiącej załącznik do zgłoszenia oraz że brak było podstaw do przeprowadzenia
dowodu z opinii biegłego w celu wyjaśnienia, czy budynek gospodarczy był budynkiem wolno
stojącym i czy został wykonany zgodnie ze zgłoszeniem oraz w taki sposób, że nie oddziałuje na
nieruchomość skarżącego. Uzasadniając stanowisko, że nie pozbawiono skarżącego prawa udziału w
postępowaniu Sąd wskazał, że skarżący brał udział w oględzinach budynku gospodarczego
przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a. Uznał przy tym, że
odmowa udzielenia zgody skarżącemu na wykonanie podczas tych oględzin zdjęć nie ma istotnego
znaczenia dla wyniku sprawy, skoro mógł zgłaszać uwagi co do przeprowadzanych oględzin.
W skardze kasacyjnej skarżący przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa
materialnego i przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucił
naruszenie „art. 29 ust. 1 pkt a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego”, art. 28 Prawa
budowlanego, art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego
oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Naruszenie „art. 29 ust. 1 pkt a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego” miało według
skarżącego polegać na błędnej wykładni i uznaniu, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa,
jest budynkiem wolno stojącym. W ocenie skarżącego, nie jest to budynek wolno stojący, gdyż dwie
jego belki są połączone śrubami ze ścianą budynku murowanego (garażu), oba budynki posiadają
wspólną murowaną ścianę, instalację elektryczną oraz „instalację solarną”, dach i drewniane słupy
budynku gospodarczego przylegają bezpośrednio do budynku murowanego, oba budynku są
„połączone drzwiami i oknem”. Skarżący odwołał się przy tym do kilku orzeczeń sądów
administracyjnych, które dotyczyły wykładni zwrotu budynek wolno stojący i twierdził, że budynek
gospodarczy, którego dotyczy sprawa, w rzeczywistości stanowi rozbudowę garażu.
Z tym ostatnim stwierdzeniem związany jest zarzut naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, które
miało zdaniem skarżącego polegać na tym, że nie uznano, iż budowa budynku gospodarczego,
którego dotyczy sprawa, stanowi w istocie rozbudowę garażu i w związku z tym wymagała
pozwolenia na budowę.
Naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego skarżący powiązał ze stwierdzeniem Sądu pierwszej
instancji, dotyczącym okoliczności faktycznej, polegającej na tym, że w miejscu połączenia obu
budynków w budynku gospodarczym brak jest ściany. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie, że budowa
nie została dokończona albo że w istocie wybudowano wiatę stanowi „oczywistą nadinterpretację
przepisu i nie znajduje (…) uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy”. W ocenie skarżącego, taki
sposób budowy budynku gospodarczego dowodzi, że jest to w istocie rozbudowa garażu i wspiera
zarzut naruszenia art. 28 Prawa budowlanego.
Naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29 Prawa budowlanego miało polegać na błędnej wykładni
i nie uznaniu, że „organ administracji może dokonać kontroli sposobu wykonywania robót tylko w
sytuacji, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych
w przepisach, podczas, gdy wymiary zgłoszonego budynku, w tym powierzchni dachu, powierzchni
użytkowej, spadku połaci dachowej, odległości od granicy działki odbiegają od zgłoszenia”.
Naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego miało polegać na błędnej wykładni tego przepisu
„i uznanie, że na działce inwestora istnieje jeden budynek gospodarczy, podczas gdy w rzeczywistości
na działce istnieją trzy takie budynki, co stanowi również konsekwencję nieprawidłowo wykonanych
oględzin i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, spowodowało to że nie sposób w tym wypadku
ustalić czy łączna liczba obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2”.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił
naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, art. 10 § 1, art. 80 i
art. 81 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a.
Naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego miało polegać na tym,
że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił dowodu z opinii biegłego sądowego w celu wyjaśnienia
charakteru prawnego budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, w szczególności tego, czy jest
to budynek wolno stojący.
Naruszenie art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. miało polegać na uznaniu, że nie stanowi pozbawienia
możliwości udziału w postępowaniu uniemożliwienie skarżącemu wykonania zdjęć podczas oględzin
budynku gospodarczego.
W końcu naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. miało polegać na tym, że nie uznano, iż ten przepis został
naruszony poprzez to, że oględziny budynku gospodarczego, przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a.
przez organ pierwszej instancji, przeprowadzał pracownik organu, który brał udział w
przeprowadzeniu oględzin w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy
Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadnienie prawne
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (tekst jedn.: ustawy – Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) Naczelny Sąd
Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę
jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 §
2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej
zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane
naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że
skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zasadnicze zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie to wykładnia użytego w art. 29 ust. 1
pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) zwrotu wolno
stojący budynek gospodarczy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę przyjmuje, że
tego zagadnienia dotyczy podstawa kasacyjna określona jako naruszenie „art. 29 ust. 1 pkt a w zw. z
art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego”, zaś powołanie wskazanego przepisu, nie występującego w
Prawie budowlanym, jest oczywistą omyłką.
Przeprowadzając wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego we wskazanym zakresie wskazać
należy, co zresztą zauważył Sąd pierwszej instancji, że brak jest ustawowej definicji wolno stojącego
budynku. W szczególności ustawodawca nie wyjaśnił, jakie mogą być powiązania wolno stojącego
budynku z innymi budynkami. Jest to o tyle istotne, że nie jest jasne, czy ustawodawca tego zwrotu
użył w potocznym znaczeniu, czyli jako budynek, który nie ma żadnych powiązań z innymi
budynkami, czy też w znaczeniu swoistym. Zauważyć przy tym należy, że wątpliwości w tym
zakresie wzmaga stan prawny obowiązujący w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W tym czasie
bowiem dosłowna treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem zdania
wprowadzającego, była następująca: „pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących
parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii
(ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na
działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki”. Charakterystyczne w tym
sformułowaniu przepisu jest to, że obok wolno stojących budynków gospodarczych mówi się w nim
także o przydomowych gankach, a więc obiektach budowlanych, które ze swej istoty przylegają do
innych obiektów budowlanych. Istotne jest przy tym, że z tak sformułowanego przepisu wynika, iż
zarówno jeżeli chodzi o wolno stojące budynki gospodarcze, jak i ganki, to nie wymaga pozwolenia
na budowę budowa takich obiektów, jeżeli ich powierzchnia zabudowy nie jest większa niż 35 m2.
Może to świadczyć o tym, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej
decyzji parametr polegający na tym, że obiekt budowlany ma być wolno stojący nie jest
najważniejszy jako ratio legis zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ważniejsze
jest, aby powierzchnia obiektu budowlanego nie przekraczała określonej, jednakowej dla wszystkich
obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wartości. Brzmienie powołanego
przepisu obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji stanowiło więc podstawę do
stwierdzenia, że wolno stojący budynek nie musiał być całkowicie niezależny od innych budynków
stojących na tej samej działce. Mógł on być zbudowany np. w taki sposób, że swoją funkcją
przypominał ganek.
Powyższe stwierdzenie jest bardzo istotne w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, w
szczególności wobec faktu, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został dostawiony do
garażu w miejscu, w którym jest wyjście z tego garażu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że
powyższe stwierdzenia nie oznaczają, iż uważa, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa,
jest w istocie gankiem. Powyższe stwierdzenia oznaczają jedynie tyle, że w stanie prawnym
obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, istniały podstawy do przyjęcia swoistego
znaczenia zwrotu budynek wolno stojący, odbiegającego od znaczenia potocznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę z tego, że w chwili dokonania zgłoszenia budowy
budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, treść art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego była
inna, w szczególności nie wymieniano wówczas w nim przydomowych ganków (ustawa z dnia 7 lipca
1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Niemniej, w ocenie NSA, organ
administracji był uprawniony do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania
przez niego decyzji. Jest tak przede wszystkim dlatego, że prowadził tak zwaną procedurę naprawczą,
czyli miał ocenić, czy wybudowany w przeszłości obiekt budowlany może się ostać w wybudowanej
postaci, gdyż nie narusza przepisów prawa. Organ administracji musiał więc ocenić zgodność z
prawem takiego obiektu budowlanego w chwili wydawania decyzji. Nieracjonalne byłoby bowiem,
aby uznając, że budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa, nie był wolno stojący w znaczeniu
prawa w chwili zgłoszenia, nakazał jego rozbiórkę, mimo że w chwili orzekania o tej rozbiórce można
go było uznać za wolno stojący w znaczeniu wówczas obowiązującego prawa.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że trafnie w rozpoznawanej sprawie uznano, iż wolno stojący
budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że
się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym
powiązaniu obu budynków. Mając na uwadze takie znaczenie zwrotu wolno stojący budynek trafnie
w sprawie zastosowano art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego,
przyjmując, że budowa budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, nie wymagała pozwolenia
na budowę, lecz jedynie zgłoszenia.
NSA zwraca także uwagę na to, że przyjęta wykładnia i zastosowanie przepisów prawa nie ma
żadnego wpływu na prawa skarżącego. Stanowisko skarżącego sprowadza się do tego, że budynek
gospodarczy, którego dotyczy sprawa, negatywnie oddziałuje na jego nieruchomość z tego względu,
że ją zacienia. Nie ma więc znaczenia, w którym miejscu w stosunku do istniejącego garażu ten
budynek stoi, mianowicie, czy jest do niego przystawiony, czy oddalony o np. metr lub dwa. W
każdym z tych przypadków byłby w tej samej odległości od granicy z działką skarżącego i miał taką
samą wysokość i szerokość.
Powyższe oznacza, że nie są zasadne podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 3 pkt
2, art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 (art. 29 ust. 1 pkt a – jak to ujął skarżący) i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa
budowlanego.
Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną, zawierającą zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 29
Prawa budowlanego to wskazać należy, że nie jest ona sformułowana zbyt jasno. W ocenie NSA
rozpoznającego sprawę, chodzi w niej o to, że według skarżącego błędnie uznano, iż budynek
gospodarczy, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie ze zgłoszeniem. Tak ujęty zarzut
nie jest zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ocena w tym zakresie organów
administracji jest trafna. Faktem jest, że budynek gospodarczy nie został wykonany dokładnie tak jak
w zgłoszeniu. Jednakże odstępstwa, które miały miejsce, trafnie zostały uznane za nieistotne. Po
pierwsze, odstępstwo w zakresie powierzchni zabudowy nie było istotne, skoro powierzchnia
zabudowy rzeczywiście uzyskana nie wynosi więcej niż 25 m2. To odstępstwo nie jest istotne, bo
również powierzchnia zabudowy rzeczywiście uzyskana uzasadniała budowę budynku na podstawie
zgłoszenia. Po drugie, odstępstwo w zakresie odległości od granicy z działką skarżącego nie jest
istotne, skoro i tak ta odległość jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich
usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Sam skarżący przyznaje w skardze, że rzeczywista
odległość budynku gospodarczego od granicy jego działki wynosi 4,07 m, przy czym jest to odległość
uwzględniająca okap i rynnę. Natomiast dopuszczalna odległość, uwzględniając, że ściana zwrócona
w stronę działki skarżącego jest pozbawiona okien i drzwi, wynosi 4 m do ściany i 1,5 m do krawędzi
okapu, zaś fakt, że rynna wystaje poza okap o 9 cm nie ma prawnego znaczenia (§ 12 ust. 1 pkt 1 i
ust. 5 pkt 1 warunków technicznych). Z tych samych powodów nie ma istotnego znaczenia, że
budynek gospodarczy jest inny niż wynikało to ze szkicu stanowiącego załącznik do zgłoszenia w
zakresie powierzchni i stopnia nachylenia dachu oraz objętości. Istotne jest, że jego powierzchnia
zabudowy nie jest większa niż 25 m2 oraz że nie jest on usytuowany w stosunku do granicy sąsiedniej
działki budowlanej z naruszeniem przepisów warunków technicznych. Oznacza to bowiem, że gdyby
w zgłoszeniu określono jego usytuowanie i parametry tak jak w rzeczywistości je uzyskano, to i tak
nie byłoby podstaw do zgłoszenia sprzeciwu co do tego zgłoszenia.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to należy zauważyć, że
jest on błędnie sformułowany, gdyż w istocie chodzi w nim o to, że w ocenie skarżącego dokonano
błędnych ustaleń faktycznych w zakresie tego ile budynków gospodarczych już się znajduje na
działce, na której został wybudowany budynek gospodarczy, którego dotyczy sprawa. W związku z
tym wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że parametr, o którym mowa w art.
29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, polegający na tym, że wolno stojących budynków gospodarczych
nie może być więcej niż dwa na każde 500 m2 działki należy odnieść do ogólnej powierzchni działki,
co oznacza, że na działce o powierzchni 4.410 m2 kwadratowych mogło by ich być maksymalnie 16,
przy czym niezależnie od konkretnego miejsca usytuowania każdego z tych budynków. Skarżący zaś
formułując omawianą podstawę kasacyjną twierdzi, że na działce budowlanej są trzy budynki
gospodarcze. Podniesiony zarzut nie jest więc zasadny.
Przechodząc do oceny podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia przepisów
postępowania należy stwierdzić, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie może
przeprowadzić dowodu z opinii biegłego. Ponadto, gdyby nawet było to co do zasady dopuszczalne,
to niedopuszczalne jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego w celu dokonania oceny prawnej
określonych faktów. Do tego zaś sprowadza się proponowany przez skarżącego wniosek dowodowy,
gdyż biegły miałby ocenić charakter prawny budynku gospodarczego, którego dotyczy sprawa, w
szczególności, czy można go uznać za wolno stojący. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w
zw. z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest więc zasadny.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, że nie
stanowi pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu uniemożliwienie skarżącemu wykonania
zdjęć podczas oględzin budynku gospodarczego. Wykonanie zdjęć z oględzin jest swego rodzajem
udokumentowaniem tego dowodu. Zgodnie z art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a., dopuszczalną przez prawo formą
dokumentowania dowodu z oględzin jest sporządzenie protokołu przez organ administracji. Nie
oznacza to, że zakazane jest wykonanie podczas oględzin zdjęć przez pracowników organu lub nawet
strony. Można wręcz stwierdzić, że jest to pożądane, przy czym takie zdjęcia mogą mieć nawet walor
dowodu, gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić
się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nie oznacza to jednak, że fakt, iż jednej ze
stron nie zezwolono na zrobienie zdjęć podczas oględzin obiektu budowlanego drugiej ze stron,
stanowi naruszenie prawa. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że skarżący był obecny podczas
oględzin i mógł zwracać uwagę na potrzebę odnotowania w protokole faktów jego zdaniem istotnych.
W końcu nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. Zlecenie na podstawie art. 136
k.p.a. przez organ odwoławczy przeprowadzenia dowodu przez organ pierwszej instancji jest prawnie
dopuszczalne. Z istoty takiego zlecenia wynika, że dowód ten może przeprowadzić ten sam
pracownik, który przeprowadzał dowody w postępowaniu, które toczyło się przed organem pierwszej
instancji. Brak więc podstaw to tego, aby – o ile nie zachodzą szczególne okoliczności wywołujące
wątpliwości co do jego bezstronności – wyłączać takiego pracownika organu z tych czynności tylko
dlatego, że przeprowadzał podobny dowód w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący w piśmie z 15 grudnia 2016 r., będącym uzupełnieniem skargi kasacyjnej,
zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im
odpisu tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3
p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.